RESENHA
Do Texto: NICOLAU, Jairo. “O sistema eleitoral de lista aberta no Brasil”. In: NICOLAU, Jairo e POWER, Timothy (orgs.). Instituições representativas no Brasil: balanço e reforma. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2007, pp. 97 - 122.
Sabrina Rosa
O objetivo do autor é fazer uma análise sistemática do funcionamento do sistema de lista aberta no Brasil, com foco nas eleições para a Câmara dos Deputados. Para isso, Jairo Nicolau inspira-se no modelo proposto por Gallaguer e Mitchell e inicia expondo a história e o funcionamento do sistema de lista aberta em vigor no país. Depois avalia os efeitos desse sistema em três dimensões – partidos, eleitores e a relação dos deputados com as bases eleitorais. O texto termina debatendo sobre, segundo o autor, um tema fundamental para a teoria democrática, que é a capacidade que o sistema representativo oferece ao eleitor de punir ou recompensar os legisladores através do voto.
O autor ainda diz reunir evidências de três pesquisas realizadas com deputados e eleitores no Brasil para conectar o caso brasileiro na moderna reflexão sobre os sistemas eleitorais.
Jairo Nicolau, antes de entrar no primeiro tópico, lista razões pelas quais o sistema de lista aberta no Brasil chama atenção – pela longevidade, sendo que nenhum país do mundo utiliza a lista aberta há tantos anos, pela magnitude do eleitorado brasileiro em contraste com o de outros países que utilizam o mesmo sistema e a terceira razão é associada a combinação da possibilidade de coligações eleitorais, eleições simultâneas para outros cargos (presidente, governador de estado e senadores) e a distorção na representação dos estados na Câmara dos Deputados.
Origem e funcionamento da lista aberta no Brasil
O autor explica que em 1932 a primeira versão de representação proporcional adotada no Brasil já previa o voto preferencial, pois a cédula podia conter um grande número de candidatos, o eleitor podia escolher candidatos de diferentes partidos e até candidatos que não tinham partido – modelo parecido com o da Suíça atualmente, salienta o autor.
Mas, esclarece que o processo de apuração privilegiava o nome que encabeçava a lista de candidatos, visto que o cálculo da distribuição das cadeiras entre os partidos só considerava esse voto; os outros da lista só podiam disputar as cadeiras não alocadas na primeira distribuição, ou seja, as sobras. Este sistema vigorou nas eleições de 1933 e 34, mas por causa da complexidade e demora na apuração recebeu críticas que estimularam a adoção de uma versão mais simples em 1935, na qual o eleitor passaria a votar em um único nome. Contudo a suspensão das eleições durante o governo de Getúlio (1937 – 1945) adiou a nova regra para as eleições de 1945.
O sistema em vigor no Brasil oferece ao eleitor duas opções: votar em um nome ou partido. As cadeiras obtidas pelos partidos ou coligações são ocupadas pelos candidatos mais votados da lista, sendo que as coligações entre partidos funcionam como uma única lista e independente do partido, os mais votados dessa lista se elegem.
No Brasil, os eleitores podem votar em um nome ou na legenda de um partido. O voto de legenda é contado só para distribuir as cadeiras entre os partidos, mas não tem efeito na distribuição das cadeiras entre os candidatos. Diferente do Chile, da Finlândia e da Polônia onde os eleitores têm que votar em um nome da lista para ter o seu voto contado para o partido.
O texto salienta dois aspectos que merecem destaque na história da lista aberta no Brasil. O primeiro é a forma como os nomes dos candidatos foram apresentados aos eleitores – a cédula brasileira nunca apresentou uma lista completa de todos os candidatos. Nos três diferentes processos de votação empregados desde 1945 (a cédula impressa pelos partidos, a cédula oficial e a urna eletrônica), votar nas eleições para a câmara dos deputados sempre foi escrever (ou digitar, após o surgimento da urna) o nome ou o número do candidato sem menção aos outros componentes da lista. Isso, associado à escolha de outros cargos pelo sistema majoritário na mesma eleição, reforçou nos eleitores a falsa idéia de que as eleições para a Câmara dos Deputados são feitas segundo uma regra majoritária em que todos os candidatos concorrem entre si.
O segundo aspecto refere-se ao processo de institucionalização do voto partidário (legenda). Não havia cédula oficial nas eleições para a Câmara dos Deputados, realizadas entre 1945 e 1958. As cédulas eram impressas e distribuídas pelos partidos no dia das eleições, pelos cabos eleitorais ou pelo presidente das mesas no interior da cabine de votação. Votar significava ir aos locais de votação e colocar a cédula confeccionada pelos partidos em um envelope e depois na urna. Os votos de legenda eram contabilizados apenas no processo de apuração, quando houvesse imprecisões de preenchimento, mas fosse possível identificar o partido no qual o eleitor tinha votado.
A cédula oficial, impressa pela Justiça Eleitoral começou a ser utilizada em 1962 e tornou o processo mais difícil porque o eleitor passou a ter que escrever o nome ou número do candidato, e/ou a sigla do partido ou coligação a qual este concorria. A cédula oficial introduziu de maneira mais formal o voto de legenda ao apresentar um espaço específico para o eleitor votar em um partido.
Durante o Regime Militar as regras só foram alteradas em 1982 quando a cédula não trouxe espaço especifico para o eleitor votar na legenda. E em 1986 nas primeiras eleições após o a ditadura a opção pelo voto exclusivo em um partido ficou ainda mais clara, pois a cédula manteve a antiga opção de votar em um nome e/ou número de um candidato, mas trouxe a lista de todos os partidos, ao lado da qual o eleitor poderia marcar o de sua preferência. A lista das siglas dos partidos foi retirada da cédula em 1994 e 98 e, para votar na legenda, o eleitor teve que escrever o nome ou número do partido, sendo que em 1998 já faz isso na urna eletrônica.
A seleção de candidatos
Na disputa eleitoral para a Câmara dos Deputados, os partidos podem apresentar uma lista de candidatos de até uma vez e meia o número de cadeiras da circunscrição eleitoral; no caso de coligação esse número sobe para duas vezes.
Desde 1998, há uma quota de candidatos por gênero que o partido deve respeitar, introduzida com o objetivo de ampliar o número de mulheres representadas no Legislativo.
Um candidato não pode concorrer em listas de outros estados nem disputar outros cargos na mesma eleição e para ser candidato a qualquer cargo, um cidadão deve estar filiado a pelo menos um ano em um determinado partido. Existe também a exigência de vínculo territorial (domicílio eleitoral) a um determinado município/ estado a pelo um ano. Fora as exigências de alfabetização e de idade mínima de 21 anos para ser candidato a deputado federal.
Até 1998, a legislação garantia aos deputados com mandato, ou que tivessem exercido durante a legislatura em curso, o registro da candidatura para o mesmo cargo pelo partido ao qual estivessem filiados (candidatura nata). Os responsáveis por escolher os candidatos do partido não tinham poder de excluir os parlamentares da lista, até o Supremo Tribunal Federal julgar inconstitucional esse privilégio – e ele deixou de vigorar nas eleições de 2002.
A legislação partidária estabelece que a norma para a escolha dos candidatos deve ser definida pelo regimento interno de cada partido. A única exigência é que façam uma convenção no âmbito nacional para formalizar a escolha dos candidatos.
O autor diz que não se sabe se os partidos organizam comitês específicos para escolher os candidatos, ou se as lideranças estaduais envolvem-se nessa tarefa. Mas que dois aspectos devem ser ressaltados: que nenhum partido utiliza prévias internas com os filiados para a escolha dos nomes e que as convenções oficiais têm caráter meramente homologatório, já que os candidatos são escolhidos antes das convenções.
As estratégias de campanha eleitoral
Um candidato a deputado federal tem autonomia para organizar sua campanha. Os candidatos podem arrecadar, gastar e prestar contas diretamente à Justiça Eleitoral, sem a necessidade do partido avaliar os gastos.
O tipo de campanha que um candidato faz depende principalmente do seu perfil político e dos recursos que dispõe. Mas praticamente todos organizam atividades que permitem contato direto com os eleitores em lugares públicos – comícios, panfletagens, visitas a áreas de concentração popular. Ou em eventos privados – visitas ou reuniões com pequenos grupos. Nesses eventos o candidato distribui material impresso com dados de sua biografia e oferece brindes aos eleitores. Além disso, os candidatos promovem o seu nome e número em propagandas afixadas em residências.
Devido a existência de práticas clientelistas, em 1999, foi aprovada a lei que proíbe que os candidatos doem, ofereçam, prometam ou entreguem ao eleitor vantagens em troca de voto. Os infratores pagam multa e podem perder o registro da candidatura ou o mandato.
É fundamental arregimentar eleitores para apoiar a sua campanha. E os que têm mais recursos organizam redes de apoio nos menores municípios, ou em bairros nas grandes cidades. Essas redes podem contar com o apoio de vereadores, prefeitos, lideranças locais sem mandato e candidatos a outros cargos na mesma eleição – deputados estaduais principalmente. O apoio de lideranças locais prevê compromissos de apoio no futuro, em eleições locais, ou pagamento de apoio recebido no passado.
Os candidatos podem contratar profissionais para fazerem tarefas específicas, ou contar com o apoio de militantes voluntários e, ainda têm o direito de aparecer no Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral, no rádio e na televisão. O tempo é distribuído proporcionalmente à representação dos partidos na Câmara dos Deputados, o que significa que os maiores partidos dispõem de bem mais tempo do que os pequenos.
Efeitos
Efeitos sobre os partidos
O autor cita o artigo de Carey e Shugart, que trata dos efeitos dos sistemas eleitorais sobre a estratégia eleitoral dos candidatos. E salienta que a preocupação central é saber se os sistemas eleitorais oferecem incentivos para que os candidatos ao Legislativo cultivem a reputação personalizada ou a partidária.
Definição dos autores
Reputação Personalizada: “se as perspectivas de sucesso eleitoral aumentam como resultado de ser pessoalmente bem conhecido e apreciado pelo eleitor, então a reputação pessoal importa. Quão mais importa, mais valorizada é a reputação pessoal”.
Reputação Partidária: “refere-se à informação que o rotulo do partido transmite aos eleitores em um dado distrito eleitoral”.
Os estudiosos dos sistemas eleitorais geralmente concordam que a lista aberta tende a estimular as campanhas centradas no candidato.
Existem poucas pesquisas empíricas acerca dos efeitos da lista aberta sobre os partidos no Brasil. E a melhor evidência que existe reforça a idéia de campanhas centradas no candidato. Jairo cita Carvalho, que fez uma pesquisa de opinião detalhada, com os deputados federais em 1999. Eles responderam diversas questões e reconheceram a grande autonomia de suas campanhas e a reduzida capacidade que os partidos teriam para intervir no processo eleitoral.
Segundo Katz, os candidatos à reeleição podem perder o mandato por duas razões: por falha do partido, ou por falta do candidato. A derrota de um candidato é atribuída ao partido quando não há nome novo na lista final dos eleitos por aquele partido (quando os parlamentares da legislatura passada reelegem-se), ou quando o partido pelo qual ele concorreu não elegeu ninguém. A falha é do candidato quando o partido elege algum nome novo e ele fica de fora.
Efeitos sobre os eleitores
Os estudos sobre o comportamento eleitoral se dedicam a investigar as motivações que levam o eleitor a votar em um determinado candidato. Na definição apresentada por Cain, Farejohn e Fiorina o voto personalizado refere-se à porção do apoio eleitoral de um candidato que se origina em suas qualidades pessoais, qualificações, atividades e desempenho. A parte do voto que não é personalizada inclui apoio a um candidato baseado na sua filiação partidária, determinadas características do eleitor, como classe, religião e etnia, reações às condições nacionais, tais como o estado da economia, e avaliação centrada no desempenho do partido que está no governo.
Apesar de não esgotar todas as possibilidades de escolhas dos eleitores, a distinção entre voto partidário e personalizado é dominante nos estudos sobre os efeitos dos sistemas eleitorais nos eleitores.
Efeitos sobre a relação dos deputados com bases eleitorais
Vários fatores determinam o tipo de relação que os deputados desenvolvem com o eleitorado durante o mandato, especialmente se eles prestam ou não algum tipo de atendimento particular aos eleitores: a distribuição de poder no interior do Legislativo; a natureza dos partidos; a possibilidade de repasse de recursos do orçamento para as circunscrições dos representantes; o processo de seleção dos candidatos pelos partidos e as atribuições das unidades subnacionais.
No Brasil, os deputados federais desenvolvem padrões de prestação de contas, associados a outros fatores, tais como a sua base eleitoral, o tipo de ambição de carreira, a especialização parlamentar e o vínculo com determinados grupos de interesse. O autor exemplifica: um deputado com trajetória orientada para defesa de certas políticas (especialista em temas específicos ou representante de grupos de interesse) ou que pertença a elite parlamentar pode conseguir espaço na mídia nacional para cobertura de sua atividade e deixar de realizar ações particularistas para os seus redutos eleitorais.
Na pesquisa de Carvalho o primeiro dado que salta aos olhos é a importância central da conexão com a vida municipal. A visita aos municípios onde o deputado foi bem votado aparece no topo da lista como a atividade mais importante. A seguir, aparece a liberação de emendas do orçamento e a intermediação do pleito dos prefeitos e lideranças locais.
Punir ou recompensar os deputados no Brasil
O processo pelo qual os eleitores controlam por intermédio do voto seus representantes é um tema caro à teoria democrática. Na versão tradicional - chamada por Powell Jr. (2000) de accountability model - as eleições seriam o momento privilegiado para punir ou recompensar os representantes: os bons governantes seriam reconduzidos ao poder, enquanto os maus seriam afastados. O modelo de accountability seria baseado em um elemento retrospectivo, de avaliação por parte dos eleitores, dos que já estão no poder.
Vale a pena explorar em que medida o sistema representativo brasileiro oferece aos eleitores mecanismos para controlar eleitoralmente os seus representantes. Uma primeira versão de voto retrospectivo pressupõe três passos:
1) que o eleitor se lembre em quem votou;
2) que o candidato seja eleito;
3) que o eleitor acompanhe a atividade do representante
Alternativamente, é possível pensar uma modalidade de voto retrospectivo que desconsidere a memória do voto na eleição anterior. Nesse caso, o eleitor poderia decidir votar em um deputado que tenha chamado a sua atenção positivamente durante a legislatura ou simplesmente eliminar das suas escolhas nomes que possam ter se destacado negativamente. Assim, o eleitor não precisaria lembrar em quem votou, mas conhecer um deputado em atividade.
O cruzamento com do padrão de escolha (personalizada ou partidária) com o tipo de controle eleitoral (retrospectivo, não-retrospectivo) produz quatro tipos de ideais de escolha nas eleições para a Câmara dos Deputados:
1) Voto personalizado e retrospectivo: tem limites objetivos para atingir grande número de eleitores (ausência de memória eleitoral e desconhecimento dos deputados com mandato).
2) Voto partidário e retrospectivo: composto pelo reduzido número de eleitores que consideram o partido mais importante que o candidato e votam sempre no mesmo partido, ex. PT.
3) Voto partidário não-retrospectivo: composto por eleitores que votam em uma legenda, atendendo ao pedido de uma liderança estadual ou de um candidato a um cargo majoritário.
4) Voto personalizado não-retrospectivo: composto por eleitores que são mobilizados, principalmente, pelos apelos da campanha, não contando com os apelos de candidato com mandato.
A sugestão do autor é que a grande maioria dos eleitores faz suas escolhas a partir de apelos eleitorais que não estão associados a um julgamento do mandato.
Conclusão
Jairo afirma que o objetivo do texto foi apresentar um quadro geral do funcionamento do sistema eleitoral de lista aberta nas eleições para a Câmara dos Deputados no Brasil. E que apesar de ser um estudo de caso sobre as diversas dimensões de um sistema eleitoral em um dado país, procurou dialogar com estudos de corte mais comparativo.
O trabalho revelou algumas especificidades da experiência brasileira: a possibilidade do voto de legenda, a alta taxa de derrotas dos candidatos por outros do mesmo partido – possível evidência da competitividade - a importância da conexão com as redes municipais para a atividade parlamentar e a reduzida capacidade de controle eleitoral dos representantes.
O Autor instiga a realização de novas pesquisas empíricas dizendo que fica uma longa pauta para o futuro. Porque foi assinalada a necessidade de realizarmos mais pesquisas empíricas sobre alguns temas como: as motivações dos eleitores quando escolhem os deputados, o papel das redes de apoio nos municípios na campanha e durante o mandato, o processo de seleção de candidatos pelos partidos, o perfil dos cidadãos que se candidatam e o papel dos diversos recursos de campanha sobre o sucesso dos candidatos.
